Bedrijfsvoering
In een goed schoolgebouw kunnen leerlingen en personeel prettig en gezond leren en werken. Een goed schoolgebouw heeft een gezond binnenklimaat, een laag energieverbruik en is betaalbaar in de exploitatiefase. Ook is het geschikt voor het onderwijs van nu: inclusief en ingericht op het gebruik van moderne (digitale) middelen en onderwijsvormen. Het houdt rekening met toekomstige eisen en is adaptief, zowel voor onderwijskundige functionaliteit als voor leerlingengroei en –daling.
De tijdsperiode van schoolgebouwen wordt aangeduid met een typologie. Tot en met 1940: vooroorlogs. Tussen 1946–1979: wederopbouw. 1979 t/m 1992: Londo. Van 1993 t/m 2014: Bouwbesluit. Van 2015 t/m 2023: Bouwbesluit 2012. Vanaf 2023: Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)
Te weinig vernieuwing
In Nederland staan circa 7.360 po-schoolgebouwen en 1.580 vo-schoolgebouwen. De helft van de scholen in het primair onderwijs en meer dan de helft (53%) van de scholen in het voortgezet onderwijs is ouder dan 40 jaar. Veel van deze schoolgebouwen voldoen wel aan de wettelijke minimale eisen die golden toen ze gebouwd werden, maar deze eisen omvatten vaak geen prestatie-eisen voor bijvoorbeeld luchtkwaliteit. De kwaliteit van het binnenklimaat heeft grote invloed op het leerrendement. Uit onderzoek van de Universiteit Maastricht blijkt dat in een school met slechte luchtkwaliteit de kans dat een leerling een havo- of vwo-advies krijgt aan het einde van de basisschool 13% lager is. Dit maakt duidelijk dat naast het voldoen aan bouweisen, ook het daadwerkelijk functioneren van het gebouw cruciaal is voor goede leer- en werkplekken.
Blijvende aandacht voor duurzaamheid
Schoolgebouwen zijn nog niet verplicht om een energielabel te hebben, en een aanzienlijk aantal heeft er ook geen. Van de schoolgebouwen met een energielabel heeft ongeveer vier op de tien een energielabel D of lager (42% in het po en 41% in het vo). Een op de vijf schoolgebouwen met een energielabel heeft energielabel G (18% in het po en 20% in het vo). Schoolgebouwen met deze labels moeten zo snel mogelijk worden uitgefaseerd om aan de duurzaamheidsdoelen te voldoen.
Hoewel het energielabel inzicht geeft in de energetische prestatie van een gebouw, zegt het niet alles over de duurzaamheid. Het daadwerkelijke gebruik van het gebouw heeft vaak een grotere invloed op het energieverbruik en kent vaak geen relatie met het label. Veel scholen hebben al extra energiebesparende maatregelen genomen; zo heeft bijna de helft aanvullende maatregelen voor verwarming getroffen, en meer dan 60% maakt gebruik van duurzame verlichting.
Ruim driekwart van de schoolgebouwen voldoet aan de normen voor bouwtechnische staat, maar de bekostiging voor onderhoud is gemiddeld 15% te laag, waardoor schoolbesturen moeten investeren in gebouwen ten koste van andere doelen. Van de overige ruim 2000 gebouwen zijn circa 760 schoolgebouwen, voornamelijk gebouwd tussen 1948-1978 en buiten de grote steden, dringend toe aan renovatie of vervanging.
Voorbereiding op versnelling
Na jarenlange lobby van de sectorraden samen met de VNG, heeft OCW een wetswijziging in gang gezet die gemeenten verantwoordelijk maakt voor goede schoolgebouwen. Met deze wijziging is vanuit een concretiseringsvoorstel van de raden en VNG een verplichte eis toegevoegd: elke gemeente moet nu beschikken over een Integraal Huisvestingsplan (IHP) waarin niet alleen de huidige staat van schoolgebouwen in kaart wordt gebracht, maar ook plannen voor de toekomst worden opgenomen. Het IHP moet daarbij worden ondersteund door een Meerjarenonderhoudsplan (MJOP) om regelmatige renovatie en onderhoud te waarborgen. De wetswijziging omvat daarnaast een heldere definitie van “renovatie” en de verantwoordelijkheden van gemeenten en schoolbesturen binnen dit kader.
In de praktijk betekent dit dat gemeenten nu integraal verantwoordelijk zijn voor de lange termijnplanning en financiering van de huisvesting van scholen, inclusief aspecten als gezondheid en duurzaamheid. De schoolbesturen daarentegen blijven verantwoordelijk voor de operationele uitvoering en het dagelijkse beheer van de gebouwen. Door deze nieuwe wetgeving is het nu duidelijker wat er van zowel gemeenten als scholen wordt verwacht in het onderhoud en de ontwikkeling van schoolgebouwen. Toch is er nog een belangrijk knelpunt: veel gemeenten hebben moeite om voldoende financiering te vinden voor de realisatie van de vastgestelde doelen, zeker als het gaat om vernieuwingen op het gebied van duurzaamheid, gezondheid en de levensduurverlenging van gebouwen. Om volledig te voldoen aan de gestelde eisen schat OCW dat jaarlijks 1,2 miljard euro extra nodig is vanuit het Rijk. Zonder deze aanvullende middelen blijft de uitvoering van de gestelde ambities voor veel gemeenten buiten bereik.
Financiën
In het publiek bekostigde onderwijs is de overheid de belangrijkste financier van scholen. Ook in 2023 hebben scholen minder geld uitgegeven dan ze ontvingen van de overheid. Onder meer het lerarentekort en tijdelijke extra middelen zorgden ervoor dat het geld niet volledig kon worden besteed, waardoor ook de reserves toenamen. De VO–raad dringt aan op duidelijke, meerjarige financiële vooruitzichten door losse subsidies en tijdelijke middelen te vervangen door structurele bekostiging. Dit stelt de schoolbesturen in staat hun financiën beter te plannen en dit ten goede te laten komen aan het best mogelijke onderwijs voor leerlingen.
Inkomsten en uitgaven 2023
De Rijksoverheid maakte in het kalenderjaar 2023 circa €10,7 miljard bekostiging over aan het voortgezet onderwijs. In 2023 ontving een school in het vo gemiddeld €11.996,- per leerling. Daarnaast hadden VO-scholen ook andere inkomsten dan van de overheid: in 2023 iets meer dan 4,0% van de totale inkomsten. Belangrijk onderdeel van deze overige baten zijn de inkomsten uit de ouderbijdragen.
Bijna 80% van de totale bestedingen gaven schoolbesturen in het voortgezet onderwijs in 2023 uit aan personeel. Ruim 6% van de middelen ging naar huisvesting. Het resterende bedrag werd besteed aan overige lasten en afschrijvingen voor onder meer meubels, computers en leermiddelen.
Reserves en financieel resultaat
De bekostiging die scholen in het voortgezet onderwijs jaarlijks ontvangen, moet maximaal worden ingezet voor het realiseren van goed onderwijs. Het is dan ook niet wenselijk dat een schoolbestuur aan het einde van het jaar een positief financieel resultaat boekt, waardoor reserves toenemen. Dat is in 2023 bij twee derde van de schoolbesturen wel gebeurd. In totaal is in het hele voortgezet onderwijs een positief financieel resultaat geboekt van €167 miljoen. Dat betekent dat van elke euro die door de sector werd ontvangen, ongeveer anderhalve cent niet is uitgegeven.
Ten opzichte van 2022 is het financieel resultaat met bijna de helft gedaald van 2,9% naar 1,5% van de totale baten. Het aantal schoolorganisaties met mogelijk bovenmatige reserves is afgenomen enhet totaalbedrag aan mogelijk bovenmatige reserves is met 10% gedaald. Daarbij verwachten alle scholen gezamenlijk de komende drie jaren een negatief financieel resultaat te behalen van ruim 600 miljoen. Daarmee zullen de reserves de komende jaren significant worden afgebouwd.
Sinds 2021 zijn er flinke extra middelen aan schoolorganisaties uitgekeerd, zoals de subsidie Basisvaardigheden en de NPO–gelden. Dit geld kon niet allemaal ineens worden uitgegeven, mede doordat veel vacatures niet direct konden worden ingevuld vanwege het personeelstekort. Om het geld toch zo goed mogelijk te kunnen benutten, hebben veel scholen ervoor gekozen om de inzet van de NPO–gelden uit te smeren over een langere periode en hiervoor een bestemmingsreserve in te richten.
Scholen hebben meer en stabieler inzicht in ontwikkeling bekostiging nodig
Het ministerie van OCW en de Onderwijsinspectie hanteren sinds 2020 een signaleringswaarde voor het identificeren van een mogelijk bovenmatige publiek reserve bij een schoolbestuur. De Inspectie van het Onderwijs benadrukt dat de signaleringswaarde ontwikkeld is als start van ‘het goede gesprek’ over reserves. Helaas wordt de signaleringswaarde, tegen het advies van de Inspectie van het Onderwijs in, in de discussies over de reservepositie toch regelmatig gebruikt als een absolute bovengrens. Per 2024 vindt er bovendien een wijziging plaats in de manier waarop de reservering voor groot onderhoud in de jaarcijfers wordt verwerkt. Daardoor is de huidige systematiek van de signaleringswaarden vanaf komend jaar niet meer bruikbaar.
Grote onderlinge verschillen in reserves
Op basis van de signaleringswaarde die het ministerie van OCW hanteert, heeft 57% van de schoolbesturen in het voortgezet onderwijs een mogelijk bovenmatig publiek eigen vermogen. Het totaal aan mogelijke bovenmatige reserves bedraagt 4,3% van de jaarlijkse baten.
Per 1 januari 2024 is er een technische wijziging doorgevoerd in de jaarverslaggevingsvoorschriften over het verwerken van het groot onderhoud in de jaarcijfers. Als een schoolorganisatie kiest voor een ‘voorziening groot onderhoud’, is de verwachting dat de reserves in 2024 fors zullen dalen. Wordt gekozen voor activeren en afschrijven van het groot onderhoud, dan zal de hoogte van het eigen vermogen fors toenemen. Deze aanpassing leidt echter niet tot meer of minder uitgaven. De keuze voor het verwerken van het groot onderhoud in de jaarcijfers is dus van grote invloed op de berekening van het mogelijk bovenmatig eigen vermogen. Een vergelijking tussen besturen onderling is dan ook niet meer te maken. De VO-raad pleit dan ook voor het herzien van de berekeningsmethode van de signaleringswaarden.
Schoolorganisaties zijn ook zelf aan zet. Zij moeten zich helder kunnen verantwoorden over de financiële positie. Waar sprake is van mogelijk bovenmatige reserves worden zij geacht een plan te maken voor hoe zij de reserves de komende jaren afbouwen, dit te bespreken met het intern toezicht en de medezeggenschapsraad en hierover helder verantwoording af te leggen in het bestuursverslag. De VO-raad heeft hiervoor een handreiking opgesteld.
Doelfinanciering neemt fors toe
Scholen in het voortgezet onderwijs krijgen structureel geld van het Rijk: de reguliere basisbekostiging (lumpsum). Daarnaast gaan er extra geldstromen in de vorm van tijdelijke subsidies en geoormerkte bekostiging naar scholen om specifieke doelen of speerpunten van de overheid te realiseren. Dit heet doelfinanciering. In opdracht van de PO- en VO-raad heeft onderzoeksbureau Andersson Elffers Felix (AEF) eind 2023 de omvang en effecten van doelfinanciering in het funderend onderwijs in kaart gebracht.
Het ontstaan van reserves is vaak gekoppeld aan de mate waarin schoolorganisaties worden gefinancierd via (tijdelijke) doelfinancieringen. De afgelopen jaren is hierin een grote toename te zien. Uit de onderwijsbegroting blijkt dat de subsidies de afgelopen jaren flink zijn toegenomen. De ontvangen subsidies zijn van tijdelijke aard en nemen na 2025 weer af.
AEF constateerde dat doelfinanciering tot en met 2022 een steeds groter deel uitmaakt van de totale inkomsten van scholen. Doelfinanciering wordt vaak op tijdelijke basis verstrekt. Het totale bedrag aan subsidies in het primair en voortgezet onderwijs is in 2024 zes tot negen keer zo groot als in 2019. Voor het voortgezet onderwijs betekende dit een groei van 14% naar 22% in de periode 2019-2022.
Om een gedegen financieel beleid te kunnen voeren gericht op het realiseren van goed onderwijs, hebben schoolorganisaties stabiliteit en rust nodig in de financiering. Nu is bijvoorbeeld de structurele bekostiging basisvaardigheden opnieuw uitgesteld tot 2027. Door (tijdelijke) doelfinanciering kunnen scholen niet duurzaam in onderwijskwaliteit investeren en zijn ze minder goed in staat om bekostiging aan te laten sluiten bij de specifieke lokale onderwijsvraagstukken. Ook kunnen zij geen vast personeel aannemen, wat zich uit in een toename van het aantal tijdelijke contracten en meer inhuur van personeel.
Het kabinet-Schoof heeft in het regeerprogramma aangegeven de tijdelijke subsidies te willen terugbrengen: structurele taken moeten structureel bekostigd worden. In dit kader werkt het ministerie aan een nieuw financieringsinstrument “gerichte bekostiging”. De generieke taakstelling op subsidies in het funderend onderwijs (oplopend tot ruim €100 miljoen) en de gerichte bekostiging zorgen samen voor een kentering in het aandeel subsidies vanaf 2026. Daarbij moet worden aangetekend dat de gerichte bekostiging niet zo moet worden ingericht dat het grotendeels vergelijkbaar is met bestaande subsidies/subsidievormen (tijdelijk, dus niet structureel met een zwaardere verantwoordingslast en mogelijke terugbetalingsregeling).
Personeel
Leerlingen en onderwijs
